Dalam dunia pembangunan infrastruktur publik, istilah “manajemen risiko” telah menjelma menjadi mantra modern yang dipercaya dapat menekan biaya, mengendalikan waktu, dan menjamin kesuksesan proyek. Namun, seiring masifnya penggunaan praktik ini di proyek-proyek skala besar (mega-projects), muncul pertanyaan fundamental: apakah manajemen risiko benar-benar berfungsi sebagaimana yang dijanjikan? Tim Neerup Themsen, melalui disertasinya di Copenhagen Business School, menghadirkan jawaban mendalam dan kritis terhadap pertanyaan tersebut. Studi yang berjudul Risk Management in Large Danish Public Capital Investment Programmes ini merupakan hasil observasi dan penelitian selama lebih dari tiga tahun terhadap dua proyek mega di sektor publik Denmark—Signalling Programme dan Hospital Programme.
Manajemen Risiko: Antara Idealisme dan Realitas Praktis
Themsen memulai dengan menyoroti pertumbuhan eksponensial penggunaan manajemen risiko dalam sektor publik, khususnya dalam proyek infrastruktur bernilai miliaran dolar. Pemerintah Denmark, seperti banyak negara lain, mengadopsi praktik ini dengan keyakinan bahwa pendekatan sistematis terhadap risiko akan mencegah terulangnya skandal biaya seperti pada pembangunan gedung radio nasional. Salah satu proyek paling ambisius dalam konteks ini adalah Signalling Programme, sebuah proyek modernisasi sistem sinyal perkeretaapian senilai DKK 23,7 miliar (sekitar €3,2 miliar) yang dijadikan proyek percontohan oleh pemerintah.
Namun, alih-alih menunjukkan keberhasilan mutlak dari implementasi manajemen risiko, Themsen justru menemukan bahwa hanya jenis-jenis ketidakpastian tertentu yang diakui sebagai "risiko". Dalam istilahnya, ia membedakan antara pure risks—risiko-risiko yang sesuai dengan model perhitungan teknis dan dapat didaftarkan dalam sistem—dan impure risks, yaitu risiko-risiko sosial, politik, atau strategis yang secara sistematis dikesampingkan meskipun dianggap relevan oleh pelaku proyek.
Kasus Signalling Programme: Saat Risiko Menjadi Konsepsi Politis
Signalling Programme tidak hanya menjadi arena implementasi teknologi sinyal baru berbasis European Rail Traffic Management System (ERTMS), melainkan juga eksperimen besar terhadap sistem manajemen risiko publik. Melalui analisis mendalam terhadap dokumen, wawancara semi-struktural dengan berbagai aktor seperti manajer proyek, konsultan eksternal, serta pengamatannya dalam lebih dari 50 pertemuan risiko, Themsen mengungkap bagaimana model risiko yang digunakan menghasilkan apa yang disebutnya sebagai “realitas risiko buatan”.
Misalnya, pada fase awal proyek, ditemukan bahwa perangkat manajemen risiko seperti risk matrices dan traffic light systems (yang digunakan untuk menunjukkan status risiko—merah, kuning, hijau) lebih menekankan pada aspek teknis seperti keterlambatan pengadaan perangkat lunak. Sementara itu, potensi resistensi organisasi, tekanan politik, atau pengaruh pergantian kebijakan pemerintahan tidak dimasukkan dalam sistem karena dianggap terlalu subjektif atau sulit diukur.
Akibatnya, proyek justru menciptakan blind spots terhadap sumber risiko utama yang sangat mungkin berdampak pada kelangsungan proyek. Dalam satu contoh penting, adanya konflik antara persyaratan teknis dari vendor internasional dan regulasi perkeretaapian nasional menghasilkan keterlambatan signifikan yang sebenarnya telah diidentifikasi secara informal, namun tidak dicatat sebagai risiko resmi karena tidak sesuai dengan kategori yang sudah ditetapkan dalam kerangka kerja.
Hospital Programme: Ketika Ketidakpastian Meledak di Luar Sistem
Jika Signalling Programme memberikan gambaran bagaimana sistem risiko “menciptakan” realitasnya sendiri, Hospital Programme menunjukkan sisi lain dari dilema ini: munculnya ketidakpastian baru yang tidak dapat dimasukkan ke dalam kerangka manajemen risiko konvensional.
Hospital Programme, yang mencakup pembangunan dan renovasi 16 rumah sakit besar dengan anggaran DKK 41,4 miliar, memperlihatkan bagaimana proyek yang sangat kompleks justru menjadi medan lahirnya “ketidakpastian baru” (emerging uncertainties). Dalam proses pelaksanaannya, berbagai isu seperti perubahan peraturan tata ruang, kekurangan tenaga kerja spesialis, hingga inflasi biaya material akibat krisis global, tidak dapat dengan cepat diterjemahkan menjadi risiko kuantitatif. Akibatnya, risiko-risiko tersebut “meluap” dari sistem—fenomena yang disebut Themsen sebagai risk overflowing.
Lebih parah lagi, manajer proyek seringkali harus memilih antara mempertahankan angka risiko yang “terlihat baik” di dashboard kementerian atau melaporkan masalah sebenarnya yang justru akan menunjukkan kegagalan sistem. Ini memperlihatkan bahwa sistem manajemen risiko juga memiliki efek performatif—ia menciptakan tekanan agar proyek terlihat seolah terkendali, meskipun kenyataannya sebaliknya.
Membongkar Ilusi Objektivitas dan Netralitas
Salah satu kontribusi utama disertasi ini adalah pembongkaran mitos bahwa manajemen risiko adalah praktik netral dan obyektif. Melalui pendekatan actor-network theory (ANT), Themsen menunjukkan bahwa risiko bukanlah entitas yang “ada di luar sana” dan tinggal diidentifikasi, melainkan dikonstruksi melalui interaksi antara aktor manusia dan non-manusia (seperti software, model kuantitatif, template laporan, dan dokumen regulasi).
Dengan kata lain, keputusan tentang apa yang dianggap sebagai risiko—dan bagaimana seharusnya dikelola—sangat tergantung pada relasi kekuasaan, tujuan politik, serta keterbatasan teknologi yang digunakan. Sistem tersebut tidak hanya mendefinisikan risiko, tetapi juga menentukan siapa yang berwenang untuk mendefinisikannya dan bagaimana risiko itu akan berdampak pada keputusan-keputusan besar.
Kritik dan Implikasi: Saat Sistem Mengabaikan Realitas Lapangan
Resensi ini tidak lengkap tanpa menyinggung implikasi kebijakan dan manajerial dari temuan Themsen. Pertama, penerapan sistem manajemen risiko yang terlalu kaku dapat menjadi kontra-produktif. Alih-alih membantu pengambilan keputusan, sistem ini bisa mendorong organisasi untuk memanipulasi data demi menciptakan ilusi kontrol.
Kedua, Themsen secara halus mengkritik penggunaan model seperti reference class forecasting ala Flyvbjerg, yang hanya melihat data historis sebagai referensi untuk memproyeksikan biaya dan waktu. Dalam kenyataannya, banyak aspek proyek bersifat non-repetitif dan sangat kontekstual. Dengan kata lain, pendekatan statistik tidak cukup untuk menangkap kompleksitas sosial-politik dari proyek infrastruktur publik.
Ketiga, temuan dari proyek ini menunjukkan perlunya redefinisi terhadap praktik manajemen risiko. Sistem tidak bisa hanya berorientasi pada angka dan matriks; ia harus adaptif terhadap dinamika sosial dan politik yang berubah-ubah. Selain itu, pemerintah dan pemangku kebijakan perlu memahami bahwa risiko tidak akan hilang dengan membuat sistem pelaporan lebih rumit; justru pendekatan fleksibel dan partisipatif lebih diperlukan.
Kesimpulan: Dari Keyakinan ke Kewaspadaan
Themsen berhasil membalik narasi dominan tentang manajemen risiko. Ia menunjukkan bahwa praktik ini bukanlah jaminan sukses proyek, melainkan sistem yang bisa menciptakan efek samping berupa penyempitan fokus dan pengabaian terhadap ketidakpastian penting. Resensinya menjadi alarm bagi pemerintah dan pengelola proyek di seluruh dunia: jangan terbuai dengan dashboard berwarna hijau jika kenyataan di lapangan berkata lain.
Studi ini sangat relevan dalam konteks global saat ini, di mana banyak negara sedang membangun infrastruktur dalam skala besar untuk mendorong pemulihan ekonomi pasca-pandemi. Kajian ini menyarankan bahwa ketimbang mengejar sistem risiko yang sempurna, lebih penting membangun sistem manajemen yang reflektif, terbuka terhadap perubahan, dan peka terhadap dinamika sosial-politik yang tak bisa dikuantifikasi.
Sumber Asli Artikel
Neerup Themsen, Tim. Risk Management in Large Danish Public Capital Investment Programmes. PhD Series 41.2014, Copenhagen Business School.