Biaya Mahal dari Status Quo: Membedah Jebakan Anggaran dalam Kontrak Tradisional

Untuk memahami terobosan yang ditawarkan, kita harus terlebih dahulu melihat masalah mendasar dari sistem yang ada. Proyek pemeliharaan jalan nasional di Indonesia umumnya dijalankan melalui dua metode konvensional: sistem swakelola (in-house) untuk pekerjaan rutin dan kontrak Design-Bid-Build (DBB) untuk perbaikan besar seperti rehabilitasi.¹ Keduanya berada di bawah payung yang disebut "pendekatan kontrak tradisional".

Sistem ini memiliki beberapa ciri khas yang secara inheren tidak efisien. Pertama, kontrak ini bersifat preskriptif, artinya pemerintah mendikte secara detail apa yang harus dikerjakan oleh kontraktor, mulai dari jenis material hingga ketebalan aspal. Kedua, pendanaannya berbasis siklus anggaran tahunan tunggal (single year), yang membatasi perencanaan jangka panjang. Ketiga, masa garansi pemeliharaannya sangat singkat. Akibatnya, fokus utama kontraktor adalah menyelesaikan pekerjaan sesuai spesifikasi dalam satu tahun anggaran, tanpa insentif kuat untuk memikirkan daya tahan jalan di tahun-tahun berikutnya.¹

Namun, kelemahan paling fatal terletak pada filosofi dasarnya: pendekatan ini bersifat korektif. Artinya, tindakan baru diambil setelah kerusakan terjadi. Jalan dibiarkan retak, berlubang, kemudian anggaran dialokasikan untuk menambalnya. Model ini lebih mementingkan proses pelaksanaan daripada hasil akhir jangka panjang.² Hal ini menciptakan sebuah lingkaran setan yang merugikan. Karena fokusnya hanya pada perbaikan jangka pendek, kualitas jalan yang dihasilkan seringkali tidak memadai dan cepat rusak kembali. Akibatnya, setiap tahun anggaran negara terkunci dalam siklus "gali lubang, tutup lubang" yang tidak pernah berakhir, membiayai perbaikan atas kerusakan yang seharusnya bisa dicegah. Ini bukan sekadar strategi pemeliharaan yang kurang optimal; ini adalah sebuah jebakan fiskal sistemik yang membuat anggaran infrastruktur negara tidak efisien.¹

Revolusi Kontrak Berbasis Kinerja (PBC): Menyelaraskan Laba Swasta dengan Kepentingan Publik

Di tengah kebuntuan model tradisional, Kontrak Berbasis Kinerja (PBC) hadir sebagai sebuah revolusi. Alih-alih membayar kontraktor berdasarkan input (jumlah aspal yang dihamparkan atau jumlah lubang yang ditambal), pemerintah membayar berdasarkan output atau outcome: yaitu, kondisi jalan yang terjamin kualitasnya selama periode waktu yang panjang.¹

Karakteristik PBC secara fundamental mengubah DNA dari sebuah proyek infrastruktur:

• Kontrak Multi-Tahun: Proyek diikat dalam kontrak jangka panjang (misalnya 5, 7, atau 10 tahun), memberikan kepastian bagi pemerintah dan kontraktor untuk merencanakan secara strategis.¹
• Strategi Preventif: Fokusnya bergeser total dari memperbaiki kerusakan menjadi mencegah kerusakan. Kontraktor didorong untuk melakukan perawatan rutin proaktif agar jalan tidak pernah mencapai kondisi rusak parah.¹
• Tanggung Jawab Terintegrasi: Desain, konstruksi, dan pemeliharaan disatukan dalam satu paket di bawah tanggung jawab satu penyedia jasa. Ini menghilangkan "celah pengadaan" yang sering terjadi di model tradisional, di mana desainer dan kontraktor bekerja secara terpisah.¹
• Jaminan Kinerja Jangka Panjang: Kontraktor wajib menjaga kondisi jalan sesuai standar kinerja yang ditetapkan (misalnya, tingkat kerataan atau International Roughness Index) selama masa kontrak berlaku. Jika gagal, mereka akan menghadapi penalti.¹

Inovasi inti dari PBC sebenarnya terletak pada realokasi risiko yang cerdas. Dalam kontrak tradisional, risiko kerusakan dini jalan ditanggung oleh pemerintah (dan pada akhirnya, oleh pembayar pajak). Jika jalan rusak setahun setelah diperbaiki, pemerintah harus mengeluarkan anggaran baru untuk memperbaikinya lagi. PBC membalik logika ini dengan mentransfer risiko kinerja jangka panjang kepada kontraktor.⁵

Konsekuensinya sangat kuat. Karena keuntungan jangka panjang mereka kini bergantung pada daya tahan pekerjaan awal mereka, kontraktor memiliki insentif finansial yang sangat besar untuk menggunakan material terbaik, teknik paling inovatif, dan jadwal pemeliharaan paling efisien. Mereka termotivasi untuk membangun jalan yang lebih awet demi menekan biaya perbaikan mereka sendiri di masa depan. Dengan demikian, kepentingan finansial kontraktor menjadi selaras sempurna dengan kepentingan publik untuk memiliki jalan berkualitas tinggi dan tahan lama.

Kerangka Analisis: Mengukur Biaya Jangka Panjang dengan Lensa Ilmiah

Untuk membuktikan klaim efisiensi PBC, para peneliti tidak hanya membandingkan biaya proyek dari tahun ke tahun. Mereka menggunakan metodologi yang jauh lebih komprehensif yang disebut Life Cycle Cost (LCC) atau Analisis Biaya Siklus Hidup.¹ Pendekatan ini adalah sebuah pilihan strategis yang krusial. Dengan menghitung seluruh biaya yang dikeluarkan selama 10 tahun masa layan jalan, LCC secara inheren mengungkap biaya tersembunyi dari pemikiran jangka pendek yang menjadi ciri khas kontrak tradisional.

Analisis ini ibarat menggunakan teleskop, bukan kaca pembesar. Alih-alih hanya melihat biaya penambalan lubang tahun ini, LCC memperhitungkan total biaya—termasuk perbaikan berulang, rehabilitasi besar, dan biaya administrasi—selama satu dekade penuh. Kerangka waktu 10 tahun ini dipilih karena sesuai dengan umur desain perkerasan lentur di Indonesia, memastikan perbandingan yang adil dan relevan.¹

Untuk menjaga objektivitas, penelitian ini menetapkan indikator kinerja yang jelas, yaitu International Roughness Index (IRI), sebuah ukuran standar global untuk kerataan permukaan jalan. Dalam studi kasus proyek percontohan PBC di ruas Ciasem-Pamanukan, Jawa Barat, kontraktor diwajibkan menjaga kondisi jalan pada level kinerja  m/km.¹ Sebagai gambaran, kondisi jalan didefinisikan berdasarkan rentang nilai IRI: "Baik" jika IRI di bawah 3.5, "Sedang" antara 3.5 hingga 6, "Rusak Ringan" antara 6 hingga 8, dan "Rusak Berat" jika di atas 8.¹

Kekuatan analisis ini terletak pada simulasinya yang masif. Para peneliti menguji 48 skenario berbeda untuk membandingkan kedua jenis kontrak. Mereka memvariasikan tiga faktor kunci:

1. Panjang Jalan: Mulai dari ruas pendek (18.5 km), sedang (74.24 km), hingga sangat panjang (273.31 km).
2. Kondisi Awal Jalan: Dari kondisi "Baik" hingga "Rusak Berat".
3. Durasi Kontrak PBC: Mensimulasikan kontrak berdurasi 4, 7, dan 10 tahun.

Semua biaya masa depan kemudian dihitung nilai kininya menggunakan tingkat diskonto sebesar 7.97%, memastikan bahwa satu rupiah yang dikeluarkan sepuluh tahun dari sekarang diperhitungkan secara adil terhadap satu rupiah yang dikeluarkan hari ini.¹ Metodologi yang ketat ini memberikan landasan ilmiah yang kokoh bagi temuan penelitian.

Temuan Definitif: Angka-Angka di Balik Revolusi Kontrak Jalan

Setelah menjalankan puluhan simulasi, data yang dihasilkan memberikan bukti yang meyakinkan. Temuan ini bukan lagi soal teori, melainkan angka konkret yang menunjukkan superioritas model PBC dalam konteks jalan nasional Indonesia yang padat lalu lintas.

Efisiensi Anggaran yang Signifikan

Temuan utamanya sangat mengejutkan: secara keseluruhan, penerapan Kontrak Berbasis Kinerja (PBC) berpotensi menghasilkan efisiensi Biaya Siklus Hidup (LCC) sebesar 9.4% dibandingkan dengan pendekatan tradisional.¹ Penghematan hampir 10% pada proyek infrastruktur bernilai triliunan rupiah adalah angka yang luar biasa. Ini berarti, dari setiap 100 triliun rupiah yang dialokasikan untuk pemeliharaan jalan dengan cara lama, negara bisa menghemat 9.4 triliun rupiah hanya dengan mengubah model kontraknya—dana yang bisa dialihkan untuk membangun sekolah, rumah sakit, atau infrastruktur lainnya.

Semakin Panjang Kontrak, Semakin Besar Penghematan

Intuisi bahwa kontrak jangka panjang lebih efisien terbukti benar. Analisis menunjukkan bahwa kontrak PBC berdurasi 10 tahun 2.5% lebih efisien dari sisi LCC dibandingkan kontrak yang lebih pendek.¹ Mengapa? Karena kontrak multi-tahun secara drastis mengurangi biaya administrasi dan birokrasi. Pemerintah tidak perlu lagi melakukan proses lelang yang rumit dan mahal setiap tahun untuk ruas jalan yang sama. Efisiensi ini ibarat membeli tiket langganan transportasi umum untuk setahun penuh—jauh lebih murah dan praktis daripada membeli tiket harian.

Kekuatan Skala Ekonomi

Prinsip "semakin besar, semakin efisien" juga berlaku. Studi ini menemukan bahwa seiring bertambahnya panjang ruas jalan yang dikontrakkan, biaya per kilometernya menurun sebesar 1.9%.¹ Ini adalah manifestasi dari skala ekonomi: kontraktor dapat mengoptimalkan penggunaan alat berat, tenaga kerja, dan material di area yang lebih luas, sehingga menekan biaya satuan. Temuan ini sejalan dengan praktik terbaik internasional yang mendorong penggabungan paket-paket pekerjaan untuk mencapai efisiensi maksimal.⁶

Prinsip "Memulai dengan Baik"

Kondisi awal jalan ternyata menjadi faktor penentu yang sangat krusial. Rata-rata, untuk kondisi jalan yang sama, PBC 6.4% lebih hemat biaya dalam jangka panjang dibandingkan kontrak tradisional.¹ Namun, efisiensi tertinggi dicapai ketika PBC diterapkan pada jalan yang kondisi awalnya sudah "Baik". Ini logis, karena kontraktor tidak perlu mengeluarkan biaya rehabilitasi awal yang masif. Sebaliknya, menerapkan PBC pada jalan yang sudah rusak berat akan membutuhkan investasi awal yang sangat tinggi untuk mencapai standar kinerja yang disyaratkan.

Temuan-temuan ini tidak berdiri sendiri, melainkan saling memperkuat, menciptakan apa yang bisa disebut sebagai "lingkaran kebajikan" atau virtuous cycle. Manfaat ekonomi terbesar akan terbuka ketika semua faktor positif ini digabungkan. Bayangkan sebuah kontrak PBC berdurasi 10 tahun untuk jaringan jalan sepanjang 273 km yang kondisi awalnya baik. Efisiensi yang dihasilkan akan jauh melampaui penjumlahan angka-angka di atas. Ini memberikan sebuah cetak biru strategis yang jelas bagi pemerintah: mulailah program PBC nasional dengan memprioritaskan aset-aset jalan terbaik dan terpanjang untuk memaksimalkan pengembalian investasi awal, membangun kapasitas pasar, dan menciptakan momentum politik untuk adopsi yang lebih luas.

Dari Kelayakan ke Strategi: Metrik Efektivitas sebagai Alat Pengambil Keputusan

Penelitian ini tidak berhenti pada kesimpulan akademis. Para peneliti menerjemahkan temuan mereka menjadi sebuah alat praktis yang dapat digunakan oleh para pengambil kebijakan. Mereka memperkenalkan metrik "Efektivitas PBC", yang dihitung sebagai rasio LCC proyek tradisional dibagi dengan LCC proyek PBC untuk skenario yang sama.¹

Aturan mainnya sederhana: jika rasio ini lebih besar dari 1, artinya dalam jangka panjang, PBC lebih murah dan layak untuk diterapkan.¹ Metrik ini adalah alat yang sangat kuat. Dalam lingkungan politik yang seringkali didorong oleh siklus anggaran jangka pendek, metrik ini memberikan justifikasi objektif dan kuantitatif untuk komitmen multi-tahun.

Sebagai contoh, biaya awal sebuah proyek PBC mungkin terlihat lebih tinggi daripada kontrak tradisional satu tahun karena mencakup pekerjaan perbaikan awal untuk memenuhi standar kinerja. Hal ini bisa membuatnya sulit diterima secara politik. Namun, dengan menunjukkan bahwa Rasio Efektivitasnya di atas 1, para teknokrat dan pembuat kebijakan dapat membuktikan secara data bahwa investasi awal yang lebih tinggi ini akan menghasilkan penghematan yang jauh lebih besar dalam satu dekade ke depan. Alat ini secara efektif menggeser perdebatan dari, "Apa opsi termurah untuk anggaran tahun ini?" menjadi, "Apa investasi jangka panjang yang paling bernilai bagi bangsa?". Ini adalah langkah penting untuk mendepolitisasi keputusan investasi infrastruktur dan menempatkannya pada landasan data dan efektivitas jangka panjang.

Perspektif Kritis: Mengakui Keterbatasan dan Tantangan Dunia Nyata

Untuk menjaga kredibilitas, penting untuk melihat temuan ini dengan kacamata kritis. Studi ini sendiri mengakui beberapa keterbatasan, seperti penggunaan pendekatan LCC deterministik yang tidak memperhitungkan ketidakpastian, serta pengecualian beberapa variabel penting seperti kondisi struktural jalan dan, yang paling krusial, beban berlebih kendaraan (overloading).¹

Faktor overloading ini adalah "gajah di dalam ruangan" untuk infrastruktur jalan Indonesia. Berbagai laporan dan studi lain mengonfirmasi bahwa truk dengan muatan berlebih adalah masalah endemik, terutama di jalur padat seperti Pantura, yang dapat menyebabkan kerusakan jalan jauh lebih cepat dari yang diperkirakan.⁷ Ini adalah risiko eksternal yang sangat sulit dikendalikan oleh kontraktor dan dapat membuat model finansial PBC menjadi tidak valid.

Tantangan dunia nyata tidak berhenti di situ. Implementasi PBC di Indonesia menghadapi beberapa kendala serius lainnya:

• Kesenjangan Regulasi: Belum adanya kerangka hukum yang spesifik dan komprehensif untuk mengatur PBC menciptakan ketidakpastian bagi pemerintah dan swasta.¹⁰
• Kapasitas Kontraktor: Jumlah kontraktor domestik yang memiliki kekuatan finansial, keahlian manajemen risiko, dan kapasitas teknis untuk menangani kontrak PBC jangka panjang masih terbatas.⁸ Dari sudut pandang mereka, PBC dianggap jauh lebih berisiko daripada kontrak tradisional.⁴
• Alokasi Risiko: Proyek-proyek percontohan awal di Indonesia terkadang tidak mengikuti praktik terbaik internasional dalam hal alokasi risiko, membebankan risiko yang tidak dapat dikendalikan (seperti overloading) kepada kontraktor, yang menyebabkan hambatan implementasi.¹¹

Kesimpulan optimis dari penelitian ini, meskipun valid dalam model terkontrolnya, harus dipahami dalam konteks yang lebih luas. Keberhasilan PBC bukanlah sekadar reformasi pengadaan; ia bergantung pada agenda reformasi tata kelola yang jauh lebih besar dan lebih sulit. Tanpa penegakan hukum yang serius terhadap overloading, tanpa kerangka hukum yang jelas, dan tanpa strategi untuk membangun kapasitas pasar, model PBC yang menjanjikan ini berisiko gagal. Mengadopsi model kontrak baru tanpa memperbaiki masalah tata kelola di sekitarnya sama saja dengan menanam benih unggul di tanah yang tidak subur.

Rekomendasi Strategis dan Dampak Masa Depan

Meskipun tantangan yang ada nyata, bukti dari penelitian ini terlalu kuat untuk diabaikan. Temuan ini menyerukan adopsi PBC secara strategis dan bertahap di tingkat nasional. Ini bukan lagi pertanyaan "apakah" PBC harus diterapkan, tetapi "bagaimana" menerapkannya dengan cerdas.

Sebuah strategi tiga cabang dapat menjadi panduan:

1. Reformasi Kebijakan dan Tata Kelola: Prioritas utama adalah menyusun kerangka hukum dan peraturan yang jelas untuk PBC. Yang tidak kalah penting, pemerintah harus meluncurkan strategi nasional yang serius dan didukung teknologi untuk mengendalikan overloading, dan memperlakukannya sebagai komponen inti dari manajemen aset jalan, bukan sekadar masalah penegakan hukum lalu lintas.
2. Pengembangan Proyek Strategis: Pemerintah perlu menciptakan jalur proyek PBC jangka panjang yang transparan dan dapat diprediksi. Sebagaimana disarankan oleh temuan studi, mulailah dengan proyek-proyek "kemenangan cepat" yang sesuai dengan profil ideal: jaringan jalan panjang dalam kondisi baik. Keberhasilan awal ini akan membangun kepercayaan, menunjukkan nilai, menarik penawaran yang lebih kompetitif, dan pada akhirnya menciptakan pasar yang sehat.
3. Pembangunan Kapasitas Pasar: Perlu ada program khusus yang bekerja sama dengan asosiasi industri untuk membangun kapasitas finansial dan teknis kontraktor domestik. Ini bisa mencakup insentif untuk usaha patungan dengan perusahaan internasional yang berpengalaman, serta pelatihan dalam analisis LCC, manajemen risiko, dan teknologi pemeliharaan inovatif.⁹

Jika diterapkan dengan benar, dampak dari pergeseran ke Kontrak Berbasis Kinerja akan jauh melampaui sekadar penghematan anggaran. Ini adalah langkah fundamental menuju modernisasi manajemen infrastruktur Indonesia. Jalan yang lebih baik dan lebih andal akan secara langsung meningkatkan daya saing ekonomi dengan melancarkan arus logistik. Ini akan memastikan bahwa investasi publik yang masif dalam infrastruktur benar-benar berkelanjutan dan memberikan nilai maksimal bagi masyarakat untuk dekade-dekade mendatang, selaras dengan visi pembangunan jangka panjang Indonesia.¹² Revolusi aspal ini mungkin baru saja dimulai, tetapi potensinya untuk mengubah wajah infrastruktur Indonesia sangatlah nyata.

Sumber Artikel:

Susanti, B., Wirahadikusumah, R. D., Soemardi, B. W., & Sutrisno, M. (2019). Life cycle cost comparison between performance based and traditional contracts for roads in Indonesia. IIUM Engineering Journal, 20(2), 57-69.