Subbagian ini menganalisis ukuran, negara asal, dan mandat resmi lembaga keuangan pembangunan (DFI). Basis data Bank Pembangunan Publik dan Lembaga Pembiayaan Pembangunan, yang dikembangkan oleh Institut Ekonomi Struktural Baru Universitas Peking dan Agence Française de Développement, digunakan untuk tujuan ini (Xu et al. 2021). Basis data ini mendefinisikan DFI sebagai entitas yang berdiri sendiri yang (i) memiliki tingkat kemandirian keuangan tertentu tanpa transfer anggaran berulang kali, (ii) menggunakan instrumen keuangan sebagai produk utama, (iii) memiliki mandat publik atau pembangunan yang berbeda yang memandu operasi, dan (iv) menjadikan pemerintah sebagai entitas utama yang mengendalikan arah manajemen lembaga. Sampel ini tidak mencakup lembaga multinasional dan subnasional, dan berfokus pada DFI nasional yang dimiliki oleh pemerintah pusat atau entitasnya. Untuk menyingkat, istilah “DFI” mengacu pada kelompok ini.
Dataset ini mengungkapkan bahwa 151 negara memiliki DFI. Lebih dari separuhnya, atau 86 negara, memiliki lebih dari satu DFI. Hingga akhir 2021, terdapat 351 DFI, dan rata-rata 5 DFI didirikan setiap tahun selama dua dekade terakhir (Gambar 3). Total aset DFI ini mencapai 19,2 triliun USD. Dua negara, Meksiko dan Pakistan, memiliki sembilan lembaga, diikuti oleh India (delapan), Malaysia (tujuh), Perancis (enam), Nigeria (enam), dan Arab Saudi (enam). Cina, Jepang, Korea, Belanda, Filipina, El Salvador, Thailand, dan Zimbabwe masing-masing memiliki lima DFI. Sekitar sepertiganya, atau 116 lembaga, memiliki mandat pembangunan yang luas, sementara dua pertiganya memiliki mandat yang relatif sempit, seperti mendukung usaha kecil atau eksportir.
Peringkat aset DFI secara umum mengikuti peringkat ukuran ekonomi suatu negara. Amerika Serikat menduduki peringkat teratas dengan aset 7.849 miliar USD, diikuti oleh Cina (4.840 miliar USD), Perancis (1.484 miliar USD), Jepang (1.039 miliar USD), Jerman (775 juta USD), Italia (589 juta USD), Korea (521 juta USD), dan India (337 juta USD). Tabel 5 menunjukkan bahwa sebagian besar negara memiliki DFI dengan mandat umum atau multi-mandat. Dari 10 negara teratas dalam hal aset DFI, Amerika Serikat dan Kanada menonjol karena tidak memiliki DFI dengan mandat yang luas.
DFI kedua negara ini menyasar bidang-bidang spesifik seperti perumahan, usaha kecil, perdagangan dan investasi internasional, serta pengembangan sektor swasta di luar negeri. DFI utama Amerika Serikat adalah Fannie Mae dan Freddie Mac, yang fokus pada sektor perumahan. Kedua lembaga ini merupakan turunan dari Reconstruction Finance Corporation (1932 hingga 1957), yang memiliki mandat lebih luas. DFI terbesar di Kanada adalah Canada Mortgage and Housing Corporation, yang berfokus pada sektor yang sama. Di sisi lain, DFI Perancis, seperti Groupe Caisse des Dépôts (CDC) Perancis, memiliki target yang lebih luas. DFI besar Eropa lainnya yang memiliki mandat multisektor adalah Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).
Kepemilikan negara dan Isu-isu utama
Setelah puluhan tahun strategi berorientasi pasar gagal memberikan hasil yang memadai di sektor-sektor yang mengalami kegagalan pasar yang signifikan, negara-negara berkembang mencari solusi dengan menggunakan badan usaha milik negara. Salah satu negara berkembang yang telah melakukan perubahan dramatis adalah Indonesia. Pada pertengahan tahun 2010-an, Indonesia memiliki sistem transportasi darat yang lemah, dan masalah ini sering disebut-sebut sebagai hambatan utama bagi industrialisasi (Kim 2023). Setelah krisis keuangan Asia, Pemerintah Indonesia mengadopsi beberapa putaran reformasi peraturan dan kelembagaan dengan tujuan untuk menarik investasi swasta.
Namun, betapapun besarnya peluang yang ada di negara dengan populasi terbesar keempat di dunia ini, para investor swasta tetap bersikap skeptis karena mereka melihat adanya ketidakpastian yang tinggi. Bahkan ketika negara ini mengalami liberalisasi ekonomi, pemerintah tetap memiliki sejumlah besar perusahaan negara di berbagai sektor, seperti yang ditunjukkan pada bagian sebelumnya, karena ada oposisi nasionalis yang kuat terhadap privatisasi penuh. Namun demikian, BUMN telah menjadi target restrukturisasi tata kelola dan kepemilikan, dengan beberapa di antaranya menjalani privatisasi parsial. Selama periode ini, terdapat mandat pengembangan yang lemah untuk BUMN dan tujuan mereka bergeser ke arah perolehan laba sementara pemerintah membatasi dukungan fiskal.
Ketika Presiden Indonesia Joko Widodo mulai menjabat pada tahun 2014, ia memilih untuk fokus pada pembangunan infrastruktur, bekerja pada transportasi darat dengan tujuan untuk meningkatkan konektivitas, yang akan berkontribusi pada industrialisasi. Pemerintah kemudian mengadopsi program sistematis pembangunan infrastruktur yang dipimpin oleh negara yang melibatkan berbagai badan usaha milik negara. Alasan utama untuk memobilisasi badan-badan usaha milik negara adalah karena pemerintah dibatasi oleh aturan fiskal yang membatasi defisit fiskal tahunan sebesar 3% dari PDB.
Dengan situasi ini, pilihan yang dapat diambil pemerintah adalah memanfaatkan badan usaha milik negara. Tahap awal dari proses ini adalah memperluas ukuran perusahaan konstruksi milik negara seperti Waskita Karya, Wijaya Karya, dan Pembangunan Perumahan dengan menyuntikkan modal, memberikan insentif revaluasi aset, menurunkan rasio pembayaran dividen, dan menugaskan sejumlah proyek infrastruktur besar (Kim, 2021).
Langkah lainnya adalah memperkuat lembaga keuangan pembangunan (Kim 2020). Meskipun Indonesia memiliki beberapa bank komersial raksasa milik negara, pemerintah menyadari bahwa ada risiko yang terkait dengan ketergantungan yang berlebihan pada bank-bank tersebut. Oleh karena itu, Pemerintah secara signifikan memperluas bank pembangunan, Sarana Multi Infrastruktur, dengan menyuntikkan modal dan menggunakan lembaga ini untuk membiayai proyek-proyek infrastruktur perusahaan-perusahaan konstruksi negara.
Langkah terbaru dari pembangunan infrastruktur yang dipimpin oleh negara ini adalah pembentukan dana pembangunan berdaulat, yang disebut Otoritas Investasi Indonesia, pada tahun 2021. Peran dana ini adalah untuk memungkinkan daur ulang aset infrastruktur yang telah diperoleh perusahaan-perusahaan konstruksi negara selama bertahun-tahun. Dengan menjual aset-aset ini ke dana tersebut, yang memiliki horizon investasi jangka panjang, perusahaan-perusahaan konstruksi milik negara dapat diberikan kesempatan untuk melakukan proyek-proyek baru. Meskipun kinerja BUMN konstruksi sangat mengesankan di berbagai segmen infrastruktur, hasil yang paling menonjol terlihat di sektor jalan tol. Selama kurang dari 10 tahun di bawah pemerintahan Joko Widodo, pemerintah telah membangun 1.848 kilometer jalan tol. Jumlah ini lebih dari dua kali lipat panjang jalan tol yang dibangun selama empat dekade sebelumnya (Bhwana 2023).
Selain itu, kepemilikan negara juga menguat di sektor sumber daya alam karena permintaan akan mineral penting meningkat seiring dengan booming kendaraan listrik. Sebagai contoh, Meksiko menasionalisasi cadangan litiumnya pada tahun 2022 dan menugaskan perusahaan negara Litio para Mexico untuk mengelola sumber dayanya (Argen dan Stott 2022). Chili juga sedang dalam proses menasionalisasi industri litiumnya.
Di Indonesia, MIND ID, sebuah perusahaan induk pertambangan milik negara, menasionalisasi 51 persen saham Freeport Indonesia, produsen tembaga utama, pada tahun 2018 dan 20 persen saham Vale Indonesia, produsen nikel utama, pada tahun 2020. MIND ID sedang mempertimbangkan pembelian saham lebih lanjut untuk menjadi pemegang saham terbesar di Vale Indonesia (Hartati 2023). Pada tahun 2021, China menggabungkan beberapa perusahaan tambang tanah jarang milik pemerintah menjadi entitas raksasa milik negara baru bernama China Rare Earth Group untuk memperkuat dominasi pasar dan pengaruhnya dalam penentuan harga (Yu dan Mitchell 2021).
Badan usaha milik negara juga dapat digunakan untuk memungkinkan pemerintah memainkan peran utama dalam proyek-proyek industri dan investasi serta teknologi untuk kepentingan ekonomi domestik. Salah satu contoh kolaborasi perusahaan negara dengan perusahaan swasta adalah antara GE Aerospace dari Amerika Serikat dan Hindustan Aeronautics dari India. Kedua perusahaan ini menandatangani nota kesepahaman pada bulan Juni 2023 mengenai produksi bersama mesin jet tempur GE Aerospace di India. India memanfaatkan kekuatan pasarnya sebagai pembelanja militer terbesar keempat di dunia untuk menarik investasi ke industri pertahanan.
Sebagai bagian dari strategi ini, pemerintah India menggunakan Hindustan Aeronautics untuk meningkatkan nilai tambah dalam negeri dan menyerap teknologi dari perusahaan-perusahaan internasional yang ingin memperluas kehadiran mereka di negara ini. Pada bulan Agustus 2023, Proses Pemberitahuan Kongres Amerika Serikat telah selesai, membuka jalan untuk langkah selanjutnya (Gedung Putih 2023).
Peran kepemilikan negara di negara-negara maju juga terlihat menguat dalam beberapa tahun terakhir. Tren ini disebabkan oleh munculnya dua masalah utama yang bahkan negara-negara dengan pasar yang lebih maju pun kesulitan untuk menyelesaikannya tanpa campur tangan pemerintah, yaitu ketidakamanan rantai pasokan dan ketidakamanan energi. Pada bulan Juni 2023, pemerintah Jepang mengumumkan rencana untuk membeli JSR, produsen utama fotoresis, bahan kimia yang digunakan dalam produksi semikonduktor, dalam upaya untuk memperkuat rantai pasokan chip.
Korporasi Investasi Jepang yang didukung oleh negara berencana untuk mengakuisisi perusahaan tersebut dengan nilai sekitar 6,4 miliar USD di tahun mendatang (Lewis dan Inagaki 2023). Korporasi Investasi Jepang didirikan pada tahun 2018 dengan tujuan untuk mendorong industri generasi berikutnya, dan pemegang sahamnya adalah pemerintah (96,5 persen), Bank Pembangunan Jepang (0,4 persen), dan perusahaan-perusahaan terkemuka (3,2 persen). Di belahan dunia lain, bahkan seorang anggota parlemen konservatif di Inggris mengusulkan untuk mengakuisisi saham Arm, perancang chip utama yang berbasis di Inggris, pada tahun 2022 karena semikonduktor menjadi isu utama untuk keamanan ekonomi (Tugendhat 2022).
Inggris sudah mulai berinvestasi pada aset-aset penting: Pemerintah Inggris membeli saham di perusahaan ruang angkasa OneWeb dengan menginvestasikan 500 juta GBP pada tahun 2020 (Pemerintah Inggris 2020). Selain itu, modal negara menjadi lebih terlihat di sektor pertahanan. Dua puluh tiga pemerintah Eropa berpartisipasi dalam mendirikan Dana Inovasi NATO pada tahun 2022, yang merupakan “dana modal ventura multinasional pertama” dengan daya tembak sebesar 1 miliar EUR yang bertujuan untuk memperkuat rantai nilai industri pertahanan dengan berinvestasi pada perusahaan rintisan yang mengembangkan teknologi baru dan mengganggu (NATO 2023).
Kebangkitan peran badan usaha milik negara juga terlihat di bidang ketahanan energi. Dengan tujuan mencapai stabilitas pasokan energi dan mempercepat pengurangan karbon, pemerintah Prancis memulai proses nasionalisasi EDF pada tahun 2022 untuk meningkatkan kepemilikannya dari 84 persen menjadi 100 persen dengan menginvestasikan sekitar 9,7 miliar EUR (Mallet dan Thomas 2022). Dengan kepemilikan penuh, pemerintah Prancis berencana untuk mempercepat pembangunan reaktor nuklir baru dan transisi ke energi yang lebih bersih.
Dengan meningkatnya ketidakamanan energi akibat perang Rusia-Ukraina, pemerintah Jerman memutuskan untuk menasionalisasi perusahaan penyedia gas alam, Uniper, dengan membeli 99 persen saham melalui suntikan dana sebesar 8 miliar EUR di tahun 2022 (Uniper 2022). Selain itu, banyak lembaga keuangan milik pemerintah yang berkontribusi pada transisi energi. KfW memainkan peran penting dalam memimpin rencana pemerintah koalisi untuk “modernisasi industri terbesar di Jerman dalam lebih dari 100 tahun terakhir,” di mana industri hijau akan memainkan peran penting (Chazan 2021).
Komitmen bank pembangunan di bidang perubahan iklim dan lingkungan untuk sektor swasta mencapai 19,5 miliar EUR pada tahun 2022, meningkat 59 persen dari tahun sebelumnya. Sebesar 10,6 miliar EUR diberikan dalam bentuk pendanaan federal untuk bangunan yang efisien, dan 7,1 miliar EUR di bawah program energi terbarukan (KfW 2023). Dana Pensiun Pemerintah Norwegia Global, SWF terbesar di dunia, mendorong para investornya untuk memperkuat kontribusi mereka terhadap pengurangan karbon. Pada bulan September 2023, dana tersebut mengumumkan bahwa mereka akan secara aktif meminta perusahaan-perusahaan untuk mencapai emisi nol-nol pada tahun 2050 dan secara rutin memantau kemajuan mereka (Solsvik dan Fouche 2023).
Kesimpulan
Tulisan ini telah membahas keberadaan badan usaha milik negara di berbagai sektor di berbagai negara. Baru-baru ini, dengan munculnya polikrisis, kebangkitan kembali kepemilikan negara secara aktif menjadi lebih terlihat. Penguatan peran kepemilikan negara tidak hanya mencerminkan kompleksitas tantangan ekonomi dan sosial, tetapi juga pemikiran ekonomi dan politik yang mulai beranjak, meskipun secara bertahap, dari era sebelumnya yang mengagungkan liberalisasi pasar. Hasil lainnya adalah penyebaran kebijakan industri yang cepat, termasuk subsidi besar-besaran untuk sektor-sektor strategis di seluruh dunia, seperti di Amerika Serikat.
Meskipun mendiskusikan kemungkinan memperkuat kepemilikan pemerintah di Amerika Serikat mungkin masih dianggap tabu, bahkan dalam lanskap politik saat ini di mana kita mungkin melihat “salah satu ekspansi pemerintah terbesar sejak 1960-an” (Politi 2021) dan “era baru pemerintahan besar” (Brower, Politi, dan Chu 2023), badan usaha milik negara harus dianggap sebagai alat kebijakan industri yang penting.
Mengembangkan teknologi penting, meningkatkan industri hijau, dan menangani senjata komoditas utama membutuhkan peran yang lebih kuat dari pemerintah. Mungkin akan mulai ada perubahan dalam pemikiran di Amerika Serikat ketika pemerintahan Biden membentuk bank hijau sebagai bagian dari Undang-Undang Pengurangan Inflasi 2022 (Lattanzio 2023). Selain itu, jika kecepatan pemberian subsidi saat ini kepada bisnis terus berlanjut di masa mendatang, mungkin akan ada pertanyaan apakah dukungan pemerintah sepadan dengan uang yang dikeluarkan dan apakah manfaatnya dapat dibagikan dengan tepat kepada masyarakat (Mazzucato dan Rodrik 2023). Dalam situasi di mana merancang, menerapkan, dan memantau persyaratan bagi penerima subsidi pemerintah mungkin sulit, kepemilikan negara dapat menawarkan solusi.
Disadur dari: rooseveltinstitute.org